La dottrina del passaporto. Mosca e il diritto di intervento armato a tutela dei propri cittadini all’estero

Il 13 maggio 2026 la Duma di Stato della Federazione Russa ha approvato, in seconda e terza lettura, una legge che autorizza l’impiego extraterritoriale delle forze armate per la protezione dei cittadini russi arrestati, detenuti o sottoposti a procedimenti giudiziari da parte di Stati terzi o di organi giurisdizionali internazionali ai quali Mosca non aderisce.

Il voto ha registrato 381 voti favorevoli, pari a circa l’85% della composizione della camera, nessun contrario e nessun astenuto.

Il provvedimento, promulgato dal presidente della Federazione e pubblicato, entra in vigore in dieci giorni.

La prerogativa presidenziale di impiego delle forze armate fuori dal territorio nazionale era già prevista dall’ordinamento russo; il testo approvato a maggio ne codifica però in maniera permanente la giustificazione, ancorandola al criterio della cittadinanza.

Un’architettura giuridica costruita in oltre due decenni

La legge approvata a maggio si colloca al termine di un edificio normativo eretto per gradi a partire dalla fine degli anni Novanta.

Il primo elemento risale al 24 maggio 1999, quando l’Assemblea federale approvò (superando il veto presidenziale di Boris El’cin) la legge federale N99-F3 «sulla politica statale della Federazione Russa nei confronti dei connazionali all’estero».

Il testo conferì uno statuto giuridico al concetto di sootechestvenniki (compatrioti), definito in maniera estensiva: ogni persona residente fuori dal territorio della Federazione che, personalmente o tramite i propri antenati, avesse vissuto in Russia o nei territori dell’Unione Sovietica.

Una seconda fonte di rango primario è costituita dall’articolo 61 comma 2 della Costituzione del 1993, secondo cui «la Federazione Russa garantisce ai suoi cittadini protezione e tutela al di fuori dei suoi confini».

Sul piano operativo, l’innovazione decisiva è maturata sul terreno della cittadinanza, attraverso il fenomeno della passportizatsiya, ossia la distribuzione massiva di passaporti russi nei territori contesi degli Stati confinanti, in una politica di proiezione sviluppatasi attraverso due discorsi paralleli ma sovrapposti: quello sui compatrioti all’estero e quello sul Russkij Mir, il «Mondo russo».

Il processo è iniziato nel 2002 nelle regioni georgiane secessioniste di Abcasia e Ossezia del Sud, dove la concessione di passaporti russi ha portato la quota di possessori dal 20% a oltre l’80 % della popolazione locale; il modello è stato replicato in Transnistria, quindi esteso a Crimea (2014), Donbas (2019) e all’insieme dei territori occupati dell’Ucraina sud-orientale.

Le riforme della legge sulla cittadinanza del 2014, del 2020 e quella entrata in vigore il 26 ottobre 2023 hanno progressivamente semplificato le procedure di naturalizzazione.

Un terzo tassello è rappresentato dal decreto sulla «politica umanitaria» adottato dal Cremlino dopo l’avvio dell’operazione militare in Ucraina del 2022 ed in particolar modo la clausola 62 del decreto impegna la Federazione a tutelare i diritti e gli interessi dei compatrioti all’estero, mentre la clausola 95 individua specificamente i paesi post-sovietici (Estonia, Lettonia, Lituania, Moldavia e Georgia) come ambito di monitoraggio sulla condizione dei russofoni.

La situazione nel suo insieme è stata vista come «un pretesto sempreverde di casus belli» che Mosca può invocare nei confronti dei vicini.

Il provvedimento del maggio 2026 chiude la sequenza: dopo aver moltiplicato per via amministrativa il numero dei cittadini russi all’estero e dopo aver dichiarato per via di decreto la dimensione «umanitaria» della loro tutela, l’ordinamento si dota di una norma di rango primario che autorizza l’impiego dello strumento militare.

Il presidente della Duma, Vjačeslav Volodin, ha motivato il provvedimento sostenendo che «la giustizia occidentale è di fatto diventata uno strumento di repressione contro coloro che sono considerati indesiderabili».

Il presidente della commissione difesa della camera bassa, Andrej Kartapolov, ha indicato come finalità il contrasto a una presunta «campagna di russofobia» in atto all’estero.

Dal precedente del 2008 alla norma permanente

Il filo conduttore che lega la legge del 2026 alle vicende del decennio precedente è documentato dalla letteratura specialistica.

La protezione dei russofoni e dei cittadini russi è stata invocata come giustificazione formale tanto per l’annessione della Crimea nel marzo 2014 (successiva all’emendamento della legge sulla cittadinanza dell’aprile 2014, che istituiva una corsia preferenziale di naturalizzazione per i «parlanti russi») quanto per l’invasione su larga scala dell’Ucraina nel febbraio 2022.

Nel 2008 il Cremlino aveva motivato il dispiegamento delle proprie forze in Abcasia e Ossezia del Sud con la necessità di proteggere i cittadini russi residenti nelle due regioni, in larga parte naturalizzati attraverso la distribuzione di passaporti avviata nel 2002.

La cosiddetta dottrina Medvedev, formulata nello stesso 2008 e ripresa nelle dichiarazioni del presidente della Federazione, contemplava esplicitamente l’intervento armato a sostegno delle comunità russe all’estero.

L’elemento di novità introdotto dalla legge del 2026 risiede nel passaggio dalla giustificazione caso per caso alla norma positiva di carattere generale: dalla guerra ibrida al diritto d’intervento codificato, dalla pressione diplomatica alla facoltà giuridica permanente.

Il testo si rivolge formalmente ai casi di arresto, detenzione o procedimenti giudiziari attivati da tribunali stranieri o internazionali la cui giurisdizione non sia stata accettata dalla Federazione.

Le formule scelte presentano tuttavia tre caratteristiche operative: assenza di limiti geografici, indeterminatezza delle soglie di attivazione, sovrapposizione strutturale fra cittadinanza acquisita per naturalizzazione recente e cittadinanza originaria e in sostanza Il provvedimento non distingue tra cittadini russi etnici e cittadini naturalizzati nei territori della passportizatsiya.

La discrezionalità sulla qualificazione dei procedimenti giudiziari stranieri come legittimi o illegittimi resta integralmente nelle mani del presidente della Federazione.

I teatri esposti: Caucaso meridionale e Asia centrale

Il primo teatro di applicazione potenziale è il Caucaso meridionale. Le repubbliche secessioniste georgiane di Abcasia e Ossezia del Sud sono integrate de facto nell’orbita russa attraverso basi militari, sussidi e passportizatsiya. Le rilevazioni disponibili indicano una quota di doppia cittadinanza russa pari al 70% in Abcasia e all’84%in Ossezia del Sud.

Nell’accelerazione della passportizatsiya (motivato anche dal calo della demografia russa degli ultimi decenni) e nello spostamento delle linee di demarcazione e nell’annuncio formale dell’annessione delle due regioni alla Federazione gli scenari di escalation più probabili nella relazione fra Mosca e Tbilisi.

Nel dicembre 2023 il parlamento de facto di Sukhumi ha ratificato la cessione alla Federazione Russa, per 49 anni, del complesso di Bichvinta (Pitsunda), comprensivo di 186 ettari di territorio terrestre e di 115 ettari di area marittima sul Mar Nero, dietro un canone simbolico di un rublo.

La presidente georgiana Salome Zurabishvili ha qualificato l’operazione come «una forma di annessione del territorio georgiano da parte della Russia».

Le discussioni ricorrenti su un referendum di incorporazione hanno luogo in Ossezia del Sud, formalmente proposto de facto dalla leadership già nel 2016 nell’ambito del «trattato di alleanza e integrazione» firmato con Mosca nel marzo 2015.

Più articolato è il quadro dell’Asia centrale, dove l’attenzione si concentra sul Kazakistan.

Il paese condivide con la Federazione un confine terrestre di circa 7.500 chilometri, il più esteso del pianeta e ospita una minoranza russa concentrata nelle regioni settentrionali. Il valore percentuale della componente russa è oggetto di andamento decrescente: la quota è passata dal circa 40% dell’ultimo censimento sovietico (1989) al 20-21% delle rilevazioni successive al 2016, fino a una stima inferiore al 15% riportata nei materiali ufficiali kazaki diffusi in occasione del referendum costituzionale del marzo 2026, esito di un processo demografico decennale di rimpatrio degli etnici russi e di crescita delle componenti kazaka e kazakofona.

La rilevanza politica della minoranza russa nelle regioni settentrionali è stata oggetto di dichiarazioni pubbliche da parte di esponenti della Duma.

Nel gennaio 2017 il deputato Pavel Shperov affermò che il confine russo-kazako non sarebbe «una realtà permanente» e il territorio kazako sarebbe «meramente in prestito».

Il deputato Vjačeslav Nikonov, nipote del ministro degli Esteri sovietico Vjačeslav Molotov, in altra occasione ha definito il territorio kazako «un grande dono della Russia».

Astana ha risposto sul piano normativo: la nuova dottrina militare adottata nel 2017 fa riferimento esplicito al rischio di manipolazione esterna delle popolazioni etniche interne; la mobilitazione parziale russa del settembre 2022 ha visto il governo kazako garantire ai propri cittadini con doppia cittadinanza l’esclusione dalla leva; la nuova Costituzione approvata con l’87,15% dei voti nel marzo 2026 ha modificato lo status del russo da lingua «paritaria» a lingua «parallela» al kazako.

Permane un’interdipendenza strutturale: il Kazakistan resta membro dell’Unione Economica Eurasiatica e dell’Organizzazione del trattato di sicurezza collettiva e ospita basi militari e infrastrutture spaziali russe, fra cui il cosmodromo di Bajkonur.

Profili di esposizione per il sistema italiano ed europeo

La cornice normativa russa interseca alcuni interessi del sistema-paese italiano lungo tre direttrici.

La prima riguarda la sicurezza dell’Alleanza atlantica: il decreto sulla «politica umanitaria» del 2022 ha individuato Estonia, Lettonia e Lituania come ambito di monitoraggio della condizione dei russofoni e la legge del 2026 amplia la cornice giuridica disponibile al Cremlino.

La seconda riguarda la cooperazione giudiziaria: il testo contempla la possibilità di operazioni di esfiltrazione di cittadini russi sottoposti a procedimenti penali in paesi terzi, come nel caso dell’imprenditore Artem Uss, allontanatosi dall’Italia nel 2023 mentre era in attesa di estradizione verso gli Stati Uniti; con la norma del 2026 un’operazione di analoga natura disporrebbe di copertura giuridica interna alla Federazione.

Ulteriori precedenti rilevanti includono inoltre il trafficante d’armi Viktor Bout e l’agente Vadim Krasikov, detenuto in Germania per l’omicidio di Zelimkhan Khangoshvili a Berlino.

La terza direttrice riguarda l’Asia centrale e il Kazakistan, primo partner commerciale italiano dell’area: una destabilizzazione del paese o una sua riconduzione forzata nell’orbita di Mosca produrrebbe effetti sui flussi di idrocarburi, sull’approvvigionamento di uranio (il Kazakistan è il primo produttore mondiale) e sulle catene logistiche del Corridoio di Mezzo (Trans-Caspian International Transport Route), alternativa alle rotte russe e iraniane.

Dalla dottrina alla norma: previsione e indicatori

La legge del 13 maggio 2026 non costituisce una rottura ma il culmine di un percorso ventennale. La sequenza (legge sui compatrioti del 1999, dottrina Medvedev del 2008, riforme della cittadinanza tra il 2014 e il 2023, passportizatsiya in Caucaso meridionale e Ucraina orientale, decreto sulla politica umanitaria del 2022, codificazione del diritto d’intervento nel 2026) segue una traiettoria coerente; sul piano analitico, l’elemento qualificante è il passaggio dalla giustificazione politica caso per caso alla norma positiva di carattere generale: la dottrina dei compatrioti cessa di essere strumento di soft power o pressione diplomatica e diventa facoltà giuridica permanente, attivabile ovunque esistano cittadini russi originari o naturalizzati.

Indicatori di prossima attivazione, già individuati nella letteratura specialistica, includono: l’eventuale rifiuto da parte di Mosca di partecipare a procedure di estradizione di cittadini russi attualmente in giurisdizioni terze; l’annuncio di operazioni speciali per la «protezione» di cittadini russi detenuti in paesi neutrali o non allineati; la ripresa del processo di passportizatsiya in regioni dove esso era sospeso o latente, in particolare in Transnistria e nelle aree russofone dei paesi baltici; la formalizzazione di richieste di referendum di adesione alla Federazione in Ossezia del Sud.

Sul piano della deterrenza, ulteriori segnali rilevanti sono attesi nelle dichiarazioni dei vertici politici dei paesi con minoranze russofone, nelle iniziative di richiesta di garanzie agli alleati occidentali e nelle eventuali modifiche delle dottrine militari nazionali, sulla scia di quanto già fatto dal Kazakistan a partire dal 2017.