L’Azerbaigian e la politica delle grandi potenze nel sistema internazionale post-guerra fredda – parte 2

La Repubblica dell’Azerbaigian e lo status quo post-sovietico

La dissoluzione dell’URSS nel 1991 portò all’indipendenza di tre ex repubbliche sovietiche nel Caucaso meridionale – Azerbaigian, Georgia e Armenia, che si erano separate dall’Impero russo nel 1918 e furono incorporate nell’Unione Sovietica nel 1920–1922. Il processo di acquisizione dell’indipendenza fu accompagnato da un conflitto militare con la vicina Armenia, iniziato nel 1988, e da scontri armati con le minoranze etniche all’interno dell’Azerbaigian. Il nuovo stato azero sancì nella sua Costituzione di essere una rappresentazione in forma contemporanea della Repubblica Democratica dell’Azerbaigian (1918-1920).

Nel 1992, dopo quattro anni di conflitto militare nel Nagorno-Karabakh, a cui parteciparono, oltre alle forze azere e armene, anche forze per procura provenienti da Russia, Iran e unità dei mujaheddin afghani, la leadership comunista post-sovietica fu rovesciata da un governo ultranazionalista che professava l’ideologia del panturchismo e chiedeva un’alleanza con la Turchia e la separazione dell’Azerbaigian meridionale dall’Iran.

A quel tempo, l’economia dell’Azerbaigian era già in profonda crisi. Tra il 1991 e il 1995, il PIL del Paese si contrasse di oltre il 60%. Il deficit di bilancio arrivò al 10% del PIL. La valuta nazionale si deprezzò del 1.300% entro il 1994 e i prezzi al consumo aumentarono del 24.000% entro il 1995.

Sebbene molto prefigurasse una ripetizione dell’esperienza dell’inizio del XX secolo, questa volta gli eventi presero una piega diversa.

Nel 1993, dopo una serie di sconfitte al fronte e un’insurrezione militare, Heydar Aliyev, ex membro del Politburo sovietico, salì al potere, portando la stabilizzazione politica sulla base della costruzione di uno stato nazionale laico in Azerbaigian, mantenendo al contempo una politica estera neutrale e multi-vector che teneva conto degli interessi geopolitici dell’Occidente collettivo e del suo alleato regionale Turchia, nonché della Russia e dell’Iran.

La stabilizzazione della situazione in Azerbaigian avvenne parallelamente al congelamento della guerra con l’Armenia. L’accordo di cessate il fuoco fu raggiunto tra Azerbaigian e Armenia nel luglio 1994. I principali arbitri esterni del cessate il fuoco furono la Federazione Russa, gli Stati Uniti e la Francia, in qualità di copresidenti del Gruppo di Minsk dell’OSCE.

Il futuro economico del paese dipendeva dallo sviluppo delle sue risorse petrolifere. L’Azerbaigian possedeva ancora un significativo potenziale di risorse di petrolio e gas. Da tempo non era più la principale fonte di produzione petrolifera dell’URSS, ma i suoi giacimenti offshore scoperti e non sviluppati nel Mar Caspio, nonché la sua vicinanza geografica alle risorse degli stati dell’Asia centrale, del Kazakistan e del Turkmenistan, rappresentavano un grande valore per le compagnie internazionali del petrolio e del gas.

Nel settembre 1994, venne firmato l’accordo tra la Compagnia petrolifera statale della Repubblica dell’Azerbaigian e un consorzio guidato dalla BP di 11 compagnie petrolifere straniere provenienti da sei nazioni, in cui società provenienti da Stati Uniti, Regno Unito e Russia erano i tre principali azionisti stranieri, per lo sviluppo del giacimento di Azeri, Chirag e Gunashli (ACG), denominato “Contratto del secolo”.

La visione convenzionale nella letteratura sulla teoria delle relazioni internazionali è che il comportamento dei “piccoli stati” nel sistema internazionale è influenzato in modo decisivo dalla distribuzione internazionale del potere. In linea con questo approccio, qualsiasi tentativo di comprendere i fattori che hanno permesso all’Azerbaigian di mantenere la propria indipendenza e di aumentare nel tempo la propria autonomia politica dovrebbe iniziare con un’analisi degli interessi delle grandi potenze – l’Occidente collettivo, la Russia e l’Iran – per poi trarre conclusioni su come l’Azerbaigian si è posizionato nel sistema internazionale in cui ha dovuto operare.

La politica dell’Occidente nello spazio post-sovietico

La fine della Guerra Fredda e la disgregazione dell’URSS portarono a una situazione in cui l’unico blocco rivale rimasto in piedi era l’Occidente, guidato dagli Stati Uniti come il suo leader incontrastato. In questa fase unica, che nella letteratura politologica è stata descritta come la “fine della storia” o il “momento unipolare dell’America”, si è determinato l’obiettivo di costruire un nuovo ordine mondiale basato su istituzioni e valori liberali democratici professati dall’Occidente collettivo.

Nei confronti degli stati post-sovietici, è stata adottata una politica volta a rafforzare la loro indipendenza, per impedire il riemergere della Russia come egemone regionale in grado di competere con gli Stati Uniti e i loro alleati e di ostacolare l’avanzata dell’ordine liberale. I metodi per raggiungere questo obiettivo erano gli stessi per la Russia e altri paesi post-sovietici e includevano misure per rafforzare le istituzioni di governance democratica, la partecipazione all’OSCE, al Consiglio d’Europa, la cooperazione nei programmi guidati dalla NATO e dall’UE, la formazione per funzionari governativi, attivisti della società civile e delle ONG e, nel caso della Russia, infusioni di prestiti esteri dal FMI, la Banca Mondiale e i principali creditori bilaterali. La lontananza geografica del Caucaso meridionale ha rallentato l’applicazione di questa politica nei confronti degli stati di questa regione rispetto al ritmo della loro attuazione in Russia.

La necessità ben più urgente di promuovere un programma liberale nelle relazioni con la Russia ha comportato che la politica guidata dagli Stati Uniti nel Caucaso meridionale dovesse essere calibrata per ridurre al minimo il suo antagonismo nei confronti della Russia. La priorità per gli Stati europei in quel periodo fu l’integrazione dei paesi dell’ex Jugoslavia e del Patto di Varsavia nel quadro dell’UE e della NATO, nonché lo sviluppo delle relazioni con la Russia, piuttosto che con i paesi del Caucaso meridionale. La Turchia ha adottato un approccio simile, cercando di approfondire il dialogo con l’Azerbaigian e sviluppando al contempo ampi legami economici con la Russia nei settori del commercio, dell’edilizia, dell’energia nucleare, del petrolio e del gas naturale.

In sintesi, l’interesse dell’Occidente era quello di garantire che l’Azerbaigian rimanesse indipendente, stabile, ma non apertamente ostile alla Russia. La politica di calibrare il ritmo e l’intensità dell’impegno è stata adottata da tutti i principali attori dell’Occidente collettivo.

La gerarchia delle priorità della Russia negli anni ’90 – inizio anni Duemila

Alla fine dell’Unione Sovietica e, sin dalla sua nascita, nella Federazione Russa, la classe dirigente non era unita nella sua visione della direzione della politica estera dello stato.

Una parte della classe dirigente affermò il ragionamento secondo cui la Russia avrebbe dovuto concentrarsi sulla costruzione di uno Stato nazionale perfettamente integrato nel quadro istituzionale dell’Occidente, secondo i termini che la comunità internazionale era disposta ad offrire, dato che la dottrina prevalente all’epoca era l’internazionalismo liberale. Le fazioni dell’élite al potere che proposero questo approccio sottolinearono la priorità del raggiungimento dello sviluppo economico rispetto ad altri interessi nazionali, sostenendo che la convergenza dei sistemi avrebbe prodotto dividendi che avrebbero di gran lunga superato i benefici in altri ambiti. L’allora altamente instabile situazione economica della Russia, l’arretrato tecnologico e la dipendenza dai prestiti esteri costituirono potenti giustificazioni per questa linea politica.

Nel corso degli anni Novanta e fino alla metà degli anni Duemila, questa logica ha avuto un’influenza decisiva sulla politica interna ed estera della Russia. Una chiara manifestazione di questa politica messa in atto è stata la forte riduzione della spesa per l’apparato militare e le infrastrutture di difesa in Russia e all’estero. L’applicazione di questa politica negli stati post-sovietici ha comportato il ritiro da parte della Russia della sua infrastruttura militare e una drastica riduzione dei contingenti, il che ha portato al ritiro quasi completo delle truppe dall’Azerbaigian nel 1993, e al riorientamento generale dei flussi economici e dei contatti umanitari verso i paesi dell’Occidente.

Un’altra parte della classe dirigente russa sosteneva che lo sviluppo delle relazioni con l’Occidente doveva avvenire parallelamente al mantenimento dell’influenza militare, economica e culturale nello spazio post-sovietico, definito con il termine “estero vicino”, nonché in altri stati che mantenevano ancora una stretta collaborazione con la Russia. Si è ritenuto possibile seguire l’esempio di Francia, Gran Bretagna e Stati Uniti, che non hanno rinunciato volontariamente a relazioni privilegiate con i loro stati clienti e hanno continuato a mantenere la loro influenza pur essendo i principali beneficiari e architetti del sistema internazionale liberale. La Russia doveva essere accettata in questo sistema come partner sovrano e paritario.

Nella seconda metà degli anni Novanta, la prima e la seconda guerra cecena e le attività terroristiche islamiche che accompagnarono questi conflitti misero in luce le carenze associate al ruolo ridotto dell’esercito e fecero il gioco delle fazioni d’élite che mettevano in guardia dai pericoli della crescente influenza occidentale nello spazio post-sovietico, come risultato dell’adozione da parte della Russia di un programma di convergenza liberale. Un altro episodio determinante nel promuovere questa linea politica furono i conflitti scoppiati durante la disgregazione della Jugoslavia.

Di conseguenza, la Russia ha scelto di mantenere un certo livello di influenza nel Caucaso meridionale. Il conflitto congelato tra Azerbaigian e Armenia ha permesso alla Russia di creare un modello in cui la dipendenza dell’Armenia dalla protezione militare e dal commercio con la Russia fungeva da leva sull’Azerbaigian, la dipendenza dell’Azerbaigian dalle forniture di armi russe e la sua presenza economica in Russia diventavano una leva di influenza sull’Armenia e il ruolo della Russia come moderatore nel processo di risoluzione del conflitto del Nagorno-Karabakh fungeva da leva su entrambi i paesi.

Analisi degli interessi nazionali della Repubblica islamica dell’Iran

La crisi poilitica che accompagnò la rivoluzione islamica del 1979, le sanzioni internazionali che seguirono e la successiva guerra tra Iran e Iraq peggiorarono gravemente le relazioni dell’Iran con l’Occidente. Con la fine della Guerra Fredda, l’Iran intendeva riprendere la cooperazione con gli Stati Uniti, il Regno Unito e gli stati dell’Europa continentale, che aveva avuto sotto Reza Shah Pahlavi prima della Seconda guerra mondiale e poi durante il regno di Mohammad Reza Pahlavi.

La Repubblica Islamica era alla ricerca di una formula che le consentisse di tornare sui mercati internazionali, senza però minacciare l’esistenza del regime. Tuttavia, ogni fase di ricerca di un compromesso è stata seguita da una fase di tensione e ha portato a una maggiore securizzazione della politica iraniana:

• 1992: L’avvio del “dialogo critico” con l’UE sotto Hashemi Rafsanjani, poi del “dialogo globale” sotto Mohammad Khatami. Negoziati con l’UE-3. Mancanza di sostegno a questa politica da parte di Stati Uniti, Israele e Cina.
• 2001–2003: Operazioni militari statunitensi in Afghanistan e Iraq. Tensioni sul programma di arricchimento dell’uranio in Iran.
• 2005: Mahmoud Ahmadinejad sale al potere. Espansione delle operazioni paramilitari per procura in Iraq.
• 2009–2010: Proteste del Movimento Verde in Iran.
• 2011–2013: Le proteste della Primavera araba sfociarono nella guerra civile in Siria e nell’ascesa dell’ISIS. Strategia della “Mezzaluna sciita”.

Finché l’Azerbaigian ha fatto parte dell’URSS, non ha rappresentato una minaccia in termini di influenza sulla popolazione azera dell’Iran. L’emergere di uno Stato indipendente in Azerbaigian e il graduale rafforzamento dei suoi legami con l’Occidente comportavano il rischio di separatismo etnico nelle province nord-occidentali dell’Iran, soprattutto se l’Iran fosse riuscito a raggiungere un accordo con l’Occidente e avesse quindi optato per la liberalizzazione del suo sistema politico. Nel 1994 in Iran emersero movimenti nazionalisti che organizzarono manifestazioni per chiedere il riconoscimento dell’autonomia linguistica della minoranza azera.

Pertanto, il fattore azero, sebbene secondario, è stato comunque significativo nel valutare i rischi di destabilizzazione del regime in caso di una riforma politica. Gli interessi di Russia e Iran coincidevano anche sulla questione della delimitazione dei confini nel Mar Caspio. Entrambi i paesi non erano interessati al transito del gas naturale dal Turkmenistan alla Turchia e poi all’Europa, ed erano interessati ad acquisire azioni nei giacimenti offshore dell’Azerbaigian. Di conseguenza, l’Iran ha adottato una posizione nei confronti dell’Azerbaigian simile a quella della Russia.

Conclusioni

Il paradigma di politica estera adottato dall’Azerbaigian, orientato alla neutralità e al non allineamento con la NATO e l’UE, è stato il risultato di un’attenta valutazione della distribuzione del potere e della gerarchia degli interessi dei principali attori geopolitici della regione e del sistema internazionale.

Tale politica soddisfaceva i requisiti dell’ideologia nazionalista del nuovo stato indipendente, senza contraddire la priorità strategica dell’Occidente di promuovere un programma liberale in Russia (e in misura minore in Iran) ed evitare di oltrepassare le linee rosse negli Stati post-sovietici, a meno che non fosse assolutamente necessario.

Un perseguimento intransigente del panturchismo e un’alleanza militare con la Turchia potrebbero avere senso pratico solo in caso di sconvolgimenti politici su larga scala in Russia e Iran, una politica turca orientata all’espansione nella regione del Caspio e la volontà delle grandi potenze extraregionali di fornire solide garanzie militari a sostegno di una linea politica così rigida.

La vicinanza geografica, la presenza di un conflitto congelato con l’Armenia e la restante infrastruttura militare nel Caucaso hanno fornito alla Russia e all’Iran mezzi sufficienti per impedire all’Azerbaigian di perseguire una politica di balancing della propria influenza. Allo stesso tempo, non vi era consenso all’interno della classe dirigente russa sull’aumento della pressione politica, militare ed economica in modo da costringere l’Azerbaigian ad adottare una politica di bandwagoning con la Russia.

Antagonizzare la Russia e l’Iran potrebbe portare a un’alleanza più stretta tra i due paesi e l’Azerbaigian, stretto tra le potenze confinanti, dovrebbe probabilmente schierarsi dalla loro parte, riconoscendo il loro potere congiunto.

L’Azerbaigian ha correttamente valutato che la migliore alternativa a sua disposizione era aderire a una politica simile a quella perseguita da Svezia e Finlandia durante la Guerra Fredda, che mantenevano la neutralità e godevano di decenni di pace e stabilità, cercando al tempo stesso di mitigare il security dilemma rafforzando i legami istituzionali ed economici con l’Occidente.

Il ruolo centrale nel rafforzamento dei legami dell’Azerbaigian con l’Occidente è stato assegnato al settore del petrolio e del gas. L’intento era di utilizzarlo come una forma di “attractive power” che avrebbe favorito il riavvicinamento del paese con gli attori extraregionali. [2 – fine. La prima puntata è stata pubblicata qui]